Izmjene tijekom izvođenja radova: regulatorni vodič za 2026.

Što su izmjene tijekom izvođenja radova i koji je regulatorni okvir

Izmjene tijekom izvođenja radova promjene su ugovora o javnoj nabavi koje su dopuštene tijekom izvođenja radova, bez pokretanja novog postupka javne nabave, pod uvjetom da ne mijenjaju opću narav ugovora i da dodatna cijena ne prelazi 50 % početne vrijednosti; to ograničenje nije samo postotni prag: služi sprečavanju umjetnog razdvajanja i zlouporabe tog instrumenta.

Središnji je pravni izvor D.Lgs. 36/2023, čiji čl. 120 uređuje uvjete i okvire unutar kojih se ugovor može izmijeniti tijekom izvršenja, kao što je detaljnije obrađeno u tekstu Natječaj Parco Agrisolare 2023. – D.M.L. Idee | Fotonaponski sustavi. Čl. 106 utvrđuje opće pretpostavke zakonitosti: izmjena mora biti nužna, ne smije bitno promijeniti predmet ugovora i mora poštovati zakonom propisana financijska ograničenja. Zakonodavna korektivna uredba D.Lgs. 209/2024 potom je doradila čl. 120, uvrstila stavak 15-bis i pojasnila uvjete za nesupstancijalne izmjene.

Razlikovanje supstancijalnih i nesupstancijalnih izmjena prvo je pitanje koje treba razriješiti:

• Supstancijalne izmjene: mijenjaju opću narav ugovora, prelaze dopuštene postotne pragove ili bi, da su bile poznate ab origine, zahtijevale drukčiji postupak. Zabranjene su i nalažu raskid ugovora te pokretanje novog natječaja.
• Nesupstancijalne izmjene: pripadaju taksativno navedenim slučajevima iz čl. 120, obuhvaćene su financijskim planom projekta i ne mijenjaju bitno sadržaj projekta.
• Poboljšavajuće izmjene: uvedene stavkom 15-bis, dopuštaju promjene kojima se poboljšavaju funkcionalni ili tehnološki aspekti bez povećanja troškova, uz nepromijenjene rokove izvođenja i sigurnosne uvjete.

Odluka ANAC-a br. 523/2025 od 22. prosinca 2025. jasno je istaknula da izmjene moraju ostati izniman instrument, utemeljen na objektivnim i provjerljivim pretpostavkama. MIT je iznio slična mišljenja, naglašavajući da taj institut ne smije postati prikriveni mehanizam za ponovno projektiranje.

Tko odobrava izmjene i koje su odgovornosti

Jedinstveni voditelj postupka (RUP) osoba je koja odobrava izmjene tijekom izvođenja ugovora, i na prijedlog direktora radova. Ne radi se o formalnom delegiranju: RUP odgovara za poštovanje zakonskih ograničenja i ispravnost pripremljene dokumentacije.

Direktor radova (DL) obavlja stručnu i savjetodavnu funkciju. RUP-u dostavlja tehničku analizu potrebnu za utvrđivanje jesu li ispunjeni uvjeti iz čl. 120, predlaže izmjene s pripadajućim elaboratima te, u slučaju nepredviđenih okolnosti, opisuje činjenično stanje kako bi dokazao da za njih nije odgovorno tijelo za javnu nabavu. Može samostalno odrediti manje izmjene koje ne utječu na ugovoreni iznos, uz prethodnu obavijest RUP-u.

Projektant sudjeluje kada izmjene zahtijevaju reviziju projektne dokumentacije: DL prije sastavljanja obrazloženog izvješća pribavlja njegovo mišljenje. Korektivnom uredbom iz 2024. uvedena je obveza da ugovori o projektiranju sadržavaju jasne odredbe o odgovornosti projektanta za pogreške ili propuste koji ugrožavaju izvedbu građevine.

• RUP koordinira cijeli postupak odobravanja i osigurava dostavu ANAC-u kada je to propisano.
• DL izrađuje elaborat izmjene i obrazloženo tehničko izvješće.
• Projektant daje mišljenje o izmjenama projekta.
• Izvođač može predložiti poboljšavajuće izmjene vlastite izrade, bez povećanja troškova, putem tehničkog elaborata s ekonomskom procjenom.

Usklađeno djelovanje DL-a i RUP-a, uz kvalitetnu analitičku dokumentaciju, ključni je čimbenik koji pravilno vođenu izmjenu razlikuje od one koja je izložena prigovorima u postupku nadzora.

Koji uvjeti opravdavaju izmjenu tijekom radova

Čl. 106 D.Lgs. 36/2023 taksativno utvrđuje dopuštene slučajeve. Nije dovoljno da je izmjena korisna ili povoljna: mora postojati jedan od zakonom predviđenih uvjeta.

Glavni su slučajevi:

• Nepredviđene i nepredvidive okolnosti za tijelo za javnu nabavu u trenutku projektiranja (npr. arheološki nalazi, naknadne izmjene propisa, uvjeti tla koji se nisu mogli utvrditi). Korektivna uredba iz 2024. pojasnila je da nepovoljan vremenski događaj nije dovoljan ako nije izravno utjecao na predmet ugovora o javnoj nabavi.
• Pogreške ili propusti u projektu, u granicama petine ugovorne obveze. Stavkom 15-bis uvodi se obveza kontradiktornog postupka s projektantom i izvođačem prije nastavka.
• Nesupstancijalne izmjene obuhvaćene financijskim planom projekta, uključujući ekvivalentna ili poboljšana rješenja s tehničkog, ekonomskog ili vremenskog aspekta, među ostalim zahvaljujući materijalima ili tehnologijama koji nisu bili dostupni u trenutku projektiranja.
• Poboljšavajuće izmjene koje predlaže izvođač, bez smanjenja kvalitativnih i kvantitativnih izvedbi utvrđenih projektom.

Ograničenje od 50 % izvorne ugovorne vrijednosti primjenjuje se na slučajeve iz točaka b) i c) stavka 1. čl. 120. Međutim, samo formalno poštovanje tog praga nije dovoljno: propis izričito zabranjuje naknadne izmjene kojima se nastoji zaobići Zakonik, isključujući svako umjetno razdvajanje.

Savjet: u tehničkom izvješću DL mora dokazati ne samo da je okolnost bila nepredvidiva nego i da za nju nije odgovorno tijelo za javnu nabavu te da je izmjena strogo nužna. Općenito obrazloženje izlaže izmjenu neposrednim prigovorima tijekom provjere ANAC-a.

Kako se provodi postupak izmjene tijekom izvođenja radova

Postupak se odvija u jasno definiranim fazama, s odgovornostima i rokovima utvrđenima Zakonikom i Prilogom II.14.

Za ugovore čija je vrijednost jednaka europskom pragu ili ga premašuje, izmjene koje prelaze 10 % izvornog iznosa RUP mora dostaviti ANAC-u u roku od 30 dana od odobrenja, putem odjeljka «Amministrazione trasparente», uz priloge: izvedbeni projekt, akt o potvrdi valjanosti i izvješće RUP-a. Dokumentacija se pohranjuje u pododjeljku «Varianti in corso d’opera» u okviru odjeljka «Bandi di gara e contratti». Sve se obavijesti dostavljaju isključivo elektroničkim putem, u skladu s priopćenjem predsjednika ANAC-a od 30. siječnja 2025.

Kada izmjena uvodi nove kategorije radova ili materijale koji nisu predviđeni, dogovaraju se nove cijene u kontradiktornom postupku između DL-a i izvođača, a odobrava ih RUP. Ako izvođač ne prihvati nove cijene, tijelo za javnu nabavu može mu naložiti izvođenje radova po tim cijenama; izostanak rezerve u obračunskoj dokumentaciji smatra se konačnim prihvaćanjem.

BIM pretvara ovaj papirnati postupak u informacijski: svaka se izmjena ažurira u zajedničkom digitalnom modelu, evidentira uz oznaku konkretne revizije i povezuje s utjecajem na troškove, rokove i koordinaciju disciplina. Centralizirano upravljanje projektima omogućuje usklađenost različitih verzija projekta i smanjuje rizik od nepodudarnosti informacija između gradilišta i tehničkog ureda.

Česti problemi i preporuke za pravilno upravljanje

Odluka ANAC-a br. 523/2025 razmotrila je znakovit slučaj: izgradnju nove bolničke ustanove u kojoj je drugim elaboratom izmjene, formalno opravdanim izvanrednom situacijom zbog bolesti COVID-19, uvedeno znatno povećanje volumena, novi visokosloženi odjeli i sveobuhvatna reorganizacija bolnice, uz znatno povećanje troškova. Ugovorni rok pomaknut je za mnogo godina. ANAC je zaključio da izmjena nije bila u skladu s čl. 106: pozivanje na izvanrednu situaciju nije bilo dovoljno da opravda odluke planske i strateške naravi.

Najčešći problemi u upravljanju izmjenama tijekom gradnje jesu:

• Nedostatno obrazloženje u tehničkom izvješću DL-a: izmjena je time izložena neposrednim prigovorima.
• Umjetno razdvajanje izmjena kako bi ostale ispod postotnih pragova: Zakonik to izričito zabranjuje.
• Izostavljanje ključnih radova radi formalnog ostanka unutar ograničenja od 50 %: nastaje građevina koja nije odmah funkcionalna i ovisi o budućem financiranju.
• Višegodišnja kašnjenja zbog obustave projektiranja povezane s definiranjem izmjene: nisu spojiva s iznimnom naravi tog instrumenta.
• Nedostavljanje obavijesti ANAC-u u propisanim rokovima za ugovore iznad praga.

Odluka ANAC-a br. 523/2025 pojašnjava da formalno poštovanje postotnih ograničenja nije dovoljno da bi se ozakonila izmjena koja bitno utječe na koncepciju građevine i ravnotežu dodjele ugovora.

Kako bi se izbjegle takve pogreške, dokumentacija mora biti analitička od samog početka: svaki elaborat mora utvrditi uzročnu vezu između nastale okolnosti i tražene izmjene, uz precizno upućivanje na izvornu projektnu dokumentaciju. Komunikacija među uključenim sudionicima mora biti pravodobna i sljediva, kako odluke ne bi ostale neformalne ili bez dokumentirane potvrde.

Primjena BIM-a u javnim radovima omogućuje potpunu sljedivost izmjena, povezivanjem svake promjene s konkretnim događajima i olakšavanjem naknadnih provjera. Digitalizacija gradilišta nije samo operativna prednost: ona postaje upravljački alat koji smanjuje rizik od prigovora i ubrzava postupke odobravanja.

Edil-up građevinskim stručnjacima pruža alate za centralizirano i sljedivo upravljanje dokumentacijom, komunikacijom i praćenjem projekata, s funkcionalnostima osmišljenima i za podršku upravljanju izmjenama ugovora tijekom izvođenja radova.

Ključne točke

Izmjene tijekom izvođenja radova dopuštene su samo uz ispunjavanje zakonom strogo utvrđenih uvjeta: detaljno obrazloženje, poštovanje količinskih ograničenja i sljedivost dokumentacije tri su ključna stupa usklađenog upravljanja.

Preporučeno

• Vremenski plan radova: praktični vodič za građevinske stručnjake
• Novosti – Edil-up – Održiva gradnja budućnosti
• 5 digitalnih alata za učinkovitije upravljanje gradilištima – Edil-up – Održiva gradnja budućnosti