Zmiany w trakcie realizacji robót: przewodnik prawny 2026

Czym są zmiany w trakcie realizacji robót i jakie są ramy prawne

Zmiany w trakcie realizacji robót to modyfikacje umowy o zamówienie publiczne dopuszczone podczas wykonywania prac, bez wszczynania nowej procedury przetargowej, pod warunkiem że nie zmieniają ogólnego charakteru umowy, a dodatkowa cena nie przekracza 50% wartości początkowej; limit ten nie jest wyłącznie progiem procentowym: ma zapobiegać sztucznemu dzieleniu zmian i niewłaściwemu wykorzystywaniu tego instrumentu.

Centralnym aktem prawnym jest D.Lgs. 36/2023, którego art. 120 określa warunki i granice, w jakich umowa może zostać zmieniona w trakcie realizacji, co szerzej omówiono w materiale Bando Parco Agrisolare 2023 – D.M.L. Idee | Impianti Fotovoltaici. Art. 106 ustanawia ogólne przesłanki legalności: zmiana musi być konieczna, nie może zasadniczo przekształcać przedmiotu umowy i musi mieścić się w granicach ekonomicznych określonych ustawą. Dekret korygujący D.Lgs. 209/2024 doprecyzował następnie art. 120, dodając ust. 15-bis i określając warunki zmian nieistotnych.

Rozróżnienie między zmianami istotnymi i nieistotnymi to pierwsza kwestia wymagająca rozstrzygnięcia:

• Zmiany istotne: zmieniają ogólny charakter umowy, przekraczają dopuszczalne progi procentowe lub — gdyby były znane od początku — wymagałyby zastosowania innych procedur. Są zakazane i powodują rozwiązanie umowy oraz wszczęcie nowego przetargu.
• Zmiany nieistotne: mieszczą się w zamkniętym katalogu przypadków z art. 120, są objęte zestawieniem ekonomicznym inwestycji i nie zmieniają znacząco treści projektowych.
• Zmiany ulepszające: wprowadzone ust. 15-bis, pozwalają modyfikować aspekty funkcjonalne lub technologiczne bez zwiększenia kosztów, przy zachowaniu terminów realizacji i warunków bezpieczeństwa.

Uchwała ANAC nr 523/2025 z 22 grudnia 2025 r. jednoznacznie wyjaśniła, że zmiany muszą pozostać instrumentem wyjątkowym, opartym na obiektywnych i weryfikowalnych przesłankach. MIT wyraziło podobne stanowisko, podkreślając, że instytucja ta nie może stać się mechanizmem ukrytego przeprojektowania.

Kto zatwierdza zmiany i jaka jest odpowiedzialność

Jednoosobowy kierownik postępowania (RUP) jest podmiotem zatwierdzającym zmiany w trakcie realizacji, także na wniosek kierownika robót. Nie chodzi tu o formalne delegowanie: RUP odpowiada za przestrzeganie ograniczeń prawnych i prawidłowość sporządzonej dokumentacji.

Kierownik robót (DL) pełni funkcję przygotowawczą i doradczą. Dostarcza RUP analizę techniczną niezbędną do stwierdzenia spełnienia warunków określonych w art. 120, proponuje zmiany wraz z odpowiednimi ekspertyzami, a w przypadku nieprzewidzianych okoliczności opisuje stan faktyczny, aby wykazać, że nie można go przypisać zamawiającemu. Może samodzielnie zarządzić zmiany szczegółowe, które nie powodują zmiany wartości umowy, informując o nich wcześniej RUP.

Projektant bierze udział w pracach, gdy zmiany wymagają rewizji dokumentacji projektowej: DL uzyskuje jego opinię przed sporządzeniem uzasadnionego sprawozdania. Po korekcie z 2024 r. umowy projektowe muszą zawierać jasne klauzule dotyczące odpowiedzialności projektanta za błędy lub pominięcia utrudniające realizację inwestycji.

• RUP koordynuje cały proces zatwierdzania i zapewnia przekazanie informacji do ANAC, gdy jest to wymagane.
• DL sporządza ekspertyzę dotyczącą zmiany oraz uzasadnione sprawozdanie techniczne.
• Projektant wydaje opinię w sprawie zmian projektowych.
• Wykonawca może zaproponować zmiany ulepszające własnego autorstwa, bez podwyższania kosztów, w drodze ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę ekonomiczną.

Synergia między DL i RUP, poparta dokładną dokumentacją analityczną, odróżnia zmianę prawidłowo zarządzaną od takiej, która może zostać zakwestionowana podczas kontroli.

Jakie warunki uzasadniają zmianę podczas robót

Art. 106 D.Lgs. 36/2023 wyczerpująco określa dopuszczalne przypadki. Nie wystarczy, że zmiana jest użyteczna lub korzystna: musi wystąpić jedna z przesłanek przewidzianych prawem.

Najważniejsze przypadki to:

• Okoliczności nieprzewidziane i nieprzewidywalne dla zamawiającego w chwili projektowania (np. odkrycia archeologiczne, późniejsze zmiany przepisów, niewykrywalne warunki gruntowe). Korekta z 2024 r. doprecyzowała, że niekorzystne zjawisko pogodowe nie wystarcza, jeśli nie wpłynęło bezpośrednio na przedmiot zamówienia.
• Błędy lub pominięcia projektowe, w granicach piątej części obowiązkowej. Ust. 15-bis wprowadza obowiązek przeprowadzenia kontradyktoryjnego postępowania z projektantem i wykonawcą przed podjęciem działań.
• Zmiany nieistotne objęte zestawieniem ekonomicznym, w tym rozwiązania równoważne lub ulepszające pod względem technicznym, ekonomicznym albo czasowym, także dzięki materiałom lub technologiom niedostępnym w chwili projektowania.
• Zmiany ulepszające proponowane przez wykonawcę, bez obniżenia jakościowych i ilościowych parametrów określonych w projekcie.

Limit 50% pierwotnej wartości umowy ma zastosowanie do przypadków wskazanych w lit. b) i c) ust. 1 art. 120. Jednak formalne dotrzymanie tego progu nie wystarcza: przepis wyraźnie zakazuje późniejszych zmian mających na celu obejście Kodeksu, wykluczając wszelkie sztuczne dzielenie.

Wskazówka: w sprawozdaniu technicznym DL musi wykazać nie tylko, że okoliczność była nieprzewidywalna, lecz także że nie można jej przypisać zamawiającemu i że zmiana jest ściśle konieczna. Ogólne uzasadnienie naraża zmianę na natychmiastowe zakwestionowanie podczas kontroli ANAC.

Jak przebiega procedura zmiany w trakcie realizacji robót

Procedura obejmuje dokładnie określone etapy, a odpowiedzialność i terminy wynikają z Kodeksu oraz Załącznika II.14.

W przypadku umów o wartości równej lub wyższej od progu europejskiego zmiany przekraczające 10% pierwotnej wartości RUP przekazuje do ANAC w ciągu 30 dni od zatwierdzenia, za pośrednictwem sekcji «Amministrazione trasparente», dołączając projekt wykonawczy, akt walidacji oraz sprawozdanie RUP. Dokumentację należy przechowywać w podsekcji «Varianti in corso d’opera» w ramach «Bandi di gara e contratti». Wszystkie komunikaty przekazywane są wyłącznie elektronicznie, zgodnie z komunikatem Prezesa ANAC z 30 stycznia 2025 r.

Jeżeli zmiana wprowadza nowe kategorie robót lub materiały nieprzewidziane w projekcie, w drodze postępowania kontradyktoryjnego między DL a wykonawcą ustalane są nowe uzgodnione ceny, zatwierdzane przez RUP. Jeśli wykonawca nie zaakceptuje nowych cen, zamawiający może nakazać wykonanie prac na ich podstawie; brak zastrzeżenia w dokumentach rozliczeniowych oznacza ostateczną akceptację.

BIM przekształca tę procedurę z papierowej w informacyjną: każda zmiana jest aktualizowana we wspólnym modelu cyfrowym, śledzona z odniesieniem do konkretnej rewizji i powiązana z wpływem na koszty, terminy oraz koordynację między branżami. Centralne zarządzanie projektami pozwala zachować spójność między wersjami projektu i ograniczyć ryzyko rozbieżności informacyjnych między budową a biurem technicznym.

Częste problemy i zalecenia dotyczące prawidłowego zarządzania

Uchwała ANAC nr 523/2025 przeanalizowała znamienny przypadek: budowę nowego obiektu szpitalnego, w którym druga ekspertyza dotycząca zmiany, formalnie uzasadniona sytuacją kryzysową Covid-19, wprowadziła znaczne zwiększenie kubatury, nowe oddziały o wysokim stopniu złożoności oraz całościową reorganizację układu szpitala, powodując znaczący wzrost kosztów. Termin umowny przesunął się o wiele lat. ANAC uznała, że zmiana była niezgodna z art. 106: powołanie się na sytuację nadzwyczajną nie wystarczało do uzasadnienia decyzji o charakterze programowym i strategicznym.

Najczęstsze problemy w zarządzaniu zmianami w budownictwie to:

• Niewystarczające uzasadnienie w sprawozdaniu technicznym DL: naraża zmianę na natychmiastowe zakwestionowanie.
• Sztuczne dzielenie zmian, aby pozostać poniżej progów procentowych: wyraźnie zakazane przez Kodeks.
• Rezygnacja z niezbędnych robót w celu formalnego zmieszczenia się w limicie 50%: prowadzi do powstania obiektu, który nie jest od razu funkcjonalny i zależy od przyszłego finansowania.
• Wieloletnie opóźnienia wynikające z przestojów projektowych związanych z określaniem zmiany: są niezgodne z wyjątkowym charakterem tego instrumentu.
• Brak przekazania informacji do ANAC w terminach przewidzianych dla umów powyżej progu.

Uchwała ANAC nr 523/2025 wyjaśnia, że formalne przestrzeganie limitów procentowych nie wystarcza do uznania za legalną zmiany, która w istotny sposób wpływa na układ obiektu i równowagę zamówienia.

Aby uniknąć tych błędów, dokumentacja musi być analityczna od samego początku: każda ekspertyza powinna odtwarzać związek przyczynowy między zaistniałą okolicznością a żądaną zmianą, z dokładnymi odniesieniami do pierwotnych opracowań projektowych. Komunikacja między zaangażowanymi podmiotami musi być terminowa i możliwa do prześledzenia, tak aby decyzje nie pozostawały nieformalne ani pozbawione dokumentacyjnego potwierdzenia.

Zastosowanie BIM w zamówieniach publicznych zapewnia pełną identyfikowalność zmian, łącząc każdą zmianę z konkretnymi zdarzeniami i ułatwiając późniejsze kontrole. Cyfryzacja budowy to nie tylko korzyść operacyjna: staje się narzędziem zarządzania, które ogranicza ryzyko sporów i przyspiesza procesy zatwierdzania.

Edil-up oferuje specjalistom z branży budowlanej narzędzia do centralnego i możliwego do prześledzenia zarządzania dokumentacją, komunikacją oraz monitorowaniem projektów, a także funkcje wspierające zarządzanie zmianami umów w trakcie realizacji.

Najważniejsze informacje

Zmiany w trakcie realizacji robót są dopuszczalne wyłącznie w ściśle określonych prawem warunkach: analityczne uzasadnienie, przestrzeganie limitów ilościowych i identyfikowalność dokumentacji to trzy filary zgodnego z prawem zarządzania.

Polecane materiały

• Harmonogram robót: praktyczny przewodnik dla specjalistów budowlanych
• Aktualności – Edil-up – Zrównoważone budownictwo przyszłości
• 5 narzędzi cyfrowych do efektywniejszego zarządzania budowami – Edil-up – Zrównoważone budownictwo przyszłości